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La UNASUR, el regionalismo liberal pragmático y el yin yang

Andrés Raggio

 

El reciente comunicado de varios países suramericanos de “suspender” su participación en la UNASUR, como los casos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú, no se puede considerar como un hecho aislado o coyuntural, sino más bien como la respuesta a factores relacionados con la historia reciente del bloque, como la falta de mecanismos de concertación política real, la pérdida del poder relativo de algunos países fuera y dentro de la región, el rol de la misma a nivel sistémico y hasta la forma en que fue creado el propio bloque. Debe sumarse a ello el contexto regional e internacional que ha cambiado drásticamente en los últimos meses, particularmente con la llegada de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos (EE.UU.), el declive europeo a nivel sistémico y la reconfiguración del sistema de equilibrios internacional provocado por la presencia cada vez mayor de la República Popular China en la arena global, ya no solo económica y comercialmente hablando, sino también desde el punto de vista político.

La UNASUR, acrónimo de la Unión de Naciones Suramericanas, nació en 2008 en un marco de gobiernos con una visión política “progresista” y en un contexto internacional con mayor presencia de actores de nuestra región, particularmente del Brasil, así como también de Venezuela. La denominada “marea rosa”, en relación a la gran cantidad de gobiernos progresistas o de izquierda en la región, impulsó y coadyuvó, desde una perspectiva geopolítica, la idea de generar un espacio político que dejara fuera, primero a los EE.UU., y en segundo lugar a México. Este tipo de decisiones, si son tomadas pensando en el largo plazo, inevitablemente deberían contemplar que la política es cíclica, y que en algún momento la sintonía entre gobiernos ideológicamente cercanos puede variar. Este punto tal vez es uno de los más importantes objetos de revisión que la izquierda nacional y regional más importantes a la hora de evaluar “su ciclo” en la región, si lo que se busca o buscaba era realmente eran polìticas de largo plazo, alejadas de las contiendas electorales más próximas..

Por otro lado, la creación de la UNASUR no tenía como objetivo exclusivo dejar fuera al hegemón, sino más bien consolidar la subregión como un ámbito de empoderamiento local y con menor influencia de potencias externas, punto que podría considerarse como cumplido, al menos por un tiempo.. Un hecho considerable es que EE.UU. ya había perdido interés en la región luego del fracaso del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) lo que en gran parte respondía a una política histórica de aquel, la recordada Doctrina Monroe primero, la cual estableció el inicio de una era de influencia hemisférica, y la Doctrina Roosevelt después, la cual sirvió para consolidar ante terceros su dominio continental.

A pesar de que la victoria de EE.UU. en la Guerra Fría lo propulsó hacia temas de soft power, o de poder blando, como los relacionados al comercio, desde la caída de las Torres Gemelas el 11 de setiembre del 2001, el gobierno de George Bush (h) cambió nuevamente sus prioridades de agenda internacional. Otra vez optó por la vía belicista y decidió invadir Afganistán e Irak, desarrollando el concepto de legítima defensa preventiva, el cual fue acuñado gracias a la gran cantidad de expertos que pensaron, y presionaron por derecha, desde algunos think tanks norteamericanos, a su gobierno. La caída de las torres no solo generó un cambio drástico en la agenda del gobierno norteamericano tanto interna como externa, sino también para la agenda del sistema internacional, dado el poder de influencia de un actor tan relevante para el tablero. Tal como en la saga El Señor de los Anillos cuando Frodo Bolsón colocaba en su dedo la tan preciada joya, y generaba un cambio drástico del ojo rojo de Sauron, la agenda internacional primordial pasó de lo económico-comercial al terrorismo, y con ello la pérdida relativa del interés estadounidense de su “patio trasero”.

Estos hechos, sumado a las nuevas disputas por el espacio de poder regional suramericano y los cambios de orientación ideológica, sirvieron para dejar un escenario despejado para el ascenso geopolítico y estratégico, en primer lugar de Brasil, el cual se proyectaba más allá de la región, y en segundo lugar a Venezuela, la cual aspiraba a consolidarse como líder subregional, y tal vez por ello no siempre fue sencilla la relación entre estos vecinos.

La llegada al gobierno brasileño del Partido de los Trabajadores, no solo fue un hito histórico clave para la historia de este país, sino también en el rol que el nuevo gobierno quería tener tanto a nivel regional como internacional. Para el gobierno de Lula da Silva, el bloque regional se presentaba como el ámbito ideal donde erigir un organismo regional de liderazgo para sí, al tiempo que, desde una visión antropomórfica del sistema, le permitiera mostrar al sistema internacional que él era un líder capaz de aglutinar a la poco integrada región sudamericana. Y con ello presentar las credenciales de global player, lo que se creía indispensable como paso previo para reclamar el ansiado asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, política perseguida históricamente por Brasil, y por añadidura, que cambiara su posición en el tablero internacional. Algunos hechos comprueban esta nueva estrategia de posicionamiento a nivel global, ejemplo de ello es su participación en el BRIC(S), hecho insólito y cuasi-fortuito, así como su destacada participación en varios organismos internacionales, sea el caso de la Organización Mundial del Comercio (OMC), dirigida por el brasileño Roberto Azevedo desde 2013.

 

La idea central de los gobiernos que dieron vida a la UNASUR era consolidar una espacio regional de integración política más amplio que el Mercado Común del Sur (Mercosur) o la Comunidad Andina de Naciones (CAN), en un marco internacional de creciente multipolarismo. Pero también que este nuevo proceso de integración aprovechara algunas estructuras de alcance subcontinental ya creadas, particularmente el caso del proceso de Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), la cual había nacido en el 2000 por iniciativa del Brasil de Fernando Henrique Cardoso.

Ciertamente, el concepto geográfico Sudamérica, fue impulsado de forma constante por los sucesivos gobiernos del Brasil, a fin de ir puliendo la delimitación básica de influencia. De hecho, a mediados de la década pasada, documentos oficiales daban cuenta que para Brasil su zona de influencia era toda la región suramericana, desde las costas del Océano Pacífico hasta las costas atlánticas del continente africano, y desde Colombia hasta Tierra del Fuego.

Por otro lado, la Venezuela chavista también quería aprovechar el despiste de EE.UU. quien se encontraba intentando justificar la invasión a Irak y diagramando su “retirada” de aquel país. Chávez tenía la idea de que la emancipación de la región estaba directamente vinculada con la unión de fuerzas de defensa. Y la UNASUR permitía un espacio para esta posibilidad, aunque algunos países nunca le llevaron la idea de unir este sector clave. En este caso Brasil no se encontraba tan alineado a Venezuela, aunque también mostró mucho interés en el área, al punto tal que ya desde 2003, a instancias de Brasilia, y con el objetivo de fomentar la paz en el Atlántico Sur, se llevó a cabo la Primera Reunión de Ministros de Defensa Sudamericanos. Este acontecimiento recibió la negativa del presidente colombiano de aquel entonces, Álvaro Uribe, país considerado bisagra en muchos puntos de la historia reciente por ser es más alejado de las posturas políticas regionales, y a la vez más cercano a EE.UU.. A pesar de ello, el nacimiento de UNASUR, incluida la condición de que las decisiones se tomen por consenso producto de las negociaciones con Colombia, produjo un cambio significativo en la integración y cooperación regional en defensa, dándole institucionalidad al Consejo de Defensa Suramericano, el que para algunos era un punto intermedio entre la postura colombiana más cercana a EE.UU., y la venezolana, como fue mencionado anteriormente. Esta discordancia fue clara en 2008, cuando fue anunciada, luego de más de seis décadas, la puesta en operativa de la IV Flota Naval de EE.UU., responsable de todas las operaciones en el hemisferio. Dicho hecho, fue objeto de congratulación por parte del gobierno colombiano de la época, y rechazado por su vecina Venezuela, quien, según Hugo Chávez, tenía como plan primordial apoderarse de los recursos naturales de la región.

Por tanto, así como la UNASUR nació como una alternativa a la Organización de Estados Americanos (OEA) con el fin de excluir a EE.UU., el Consejo de Defensa Suramericano, se proyectaba también como una alternativa al Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y a la Junta Interamericana de Defensa. En ese sentido, y más allá de la jugada geopolítica de Brasil y Venezuela, este proceso produjo diferentes mecanismos de acercamiento entre los países de la región, como es el caso del Registro Suramericano de Gastos en Defensa, el Centro de Estudios Estratégicos de Defensa (CEED), o como la Escuela Suramericana de Defensa (ESUDE).

Como se ha mencionado, el surgimiento de la UNASUR fue en gran parte producto de una estrategia brasileña de proyectarse como un jugador global a nivel internacional, ayudado por un entorno ideológico favorable y sin la influencia del hegemón. Hoy día la mayoría de esas variables -rol de Brasil en el sistema regional e internacional, color político de gobiernos de la región e influencia de EE.UU.- han cambiado de valor. Brasil se encuentra en una grave crisis política, lo que lo ha relegado del escenario, ya no solo global sino también regional; hoy hay muy pocos gobiernos considerados de “izquierda” en la región suramericana, que están más proclives a dialogar bajo el manto del Grupo de Lima que dentro de ámbitos preexistentes; y EE.UU. que se ha vuelto a enfocar en una agenda centrada en lo económico-comercial. Aunque en este último punto, la política norteamericana dista mucho de la de los 90, que era ciertamente más aperturista que la del proteccionismo irrestricto y falaz, siendo más la consecuencia de la pérdida relativa de poder estadounidense en detrimento de China, tanto a nivel comercial, financiero, como político.

Pero para que se pueda dimensionar el desarrollo de la UNASUR en sus más de diez años de vida se pueden mencionar la gran cantidad de instancias clave dentro de la misma que hasta el día de hoy siguen funcionando. La metodología de acción de este organismo regional, cuya sede se encuentra en Quito, se basa en la creación de consejos donde participan todos los Estados miembro, para los cuales es común que participen las carteras ministeriales involucradas en la temática, pasando por cancilleres y presidentes. Algunos de los órganos son: el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, máximo órgano político, el cual está encargado de establecer los lineamientos, programas y proyectos más importantes del bloque; el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, segundo órgano en importancia, el cual está encargado de adoptar resoluciones relativas a las decisiones del primer Consejo, así como, entre otras cosas, desarrollar y promover el diálogo político y la concertación sobre temas de interés regional e internacional; el Consejo de Delegadas y Delegados es el tercer órgano, tal vez el brazo más ejecutivo, quien se encarga de implementar las decisiones y resoluciones de los órganos superiores.

En otro orden, además de los órganos mencionados, cabe resaltar que este proceso buscó sentar las bases para el desarrollo, vía regional, de algunos sectores clave. Tal es este caso el de la salud. La UNASUR ha desarrollado mecanismos para fortalecer a los ciudadanos de la región en ese sector vital, siendo el ejemplo más claro el del Banco de Precios de Medicamentos de UNASUR, el cual tiene como objetivo fortalecer la capacidad negociadora de los países que lo integran ante los procesos de adquisición de medicamentos. Punto nada despreciable si se considera la siempre dificultosa negociación con los poderosos laboratorios dueños de varias patentes.

Otro de los sectores clave que más se ha desarrollado es el de la infraestructura, con el caso mencionado del IIRSA, actualmente bajo el manto del Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN), el cual se proyecta como objetivo la coordinación y promoción del sector con el fin de desarrollar el área de infraestructura del transporte, energía y telecomunicaciones. Estos subsectores son fundamentales para el desarrollo regional, y son piedra angular para el fomento tanto de las exportaciones como de las cadenas regionales de valor, una de las alternativas más viables para el crecimiento de la estructura productiva y fundamentalmente en clave regional.

Según fuentes oficiales del organismo, los proyectos de integración de este rubro ascienden a 581, distribuidos en nueve ejes que consideran las particularidades de las diferentes y tan distintas zonas de la región suramericana, con una inversión total estimada de más de US$ 191 mil millones. Del total de proyectos, han concluido al día de hoy 160 (US$ 49.9 mil millones), y otros 165 están en ejecución (US$ 59.9 mil millones). Por tanto, entre concluidos y en ejecución, se han llevado a cabo más del 50% de los proyectos estipulados. Cabe destacar que de las áreas existentes, sólo considerando los proyectos ya finalizados, se desprende que el 47.5% (76) y el 10.6% (17) refieren al sector carretero y al de interconexión energética, respectivamente.

En el caso de Uruguay, este participa en 43 proyectos distribuidos entre los dos ejes que participa, Hidrovía Paraguay Paraná y el del Mercosur-Chile, con un monto total estimado de US$ 4.3 mil millones, habiéndose concluido 10 de ellos, mientras que otros 14 están en etapa de ejecución.

En definitiva, el COSIPLAN ha permitido mitigar en parte el gran déficit de infraestructura en la región. Pero aún no alcanza, y este tipo de sectores requieren la coordinación regional, en caso contrario se pueden dar diferencias estructurales e insalvables, por no decir carísimas, como es el caso de que una vía férrea, que al cruzar la frontera cambia de trocha y mocha, generando un gasto logístico de cambio de vagones que podría haberse evitado si se pensara en clave regional. Por tanto, con ello también se podrían reducir los costos de producción, no redireccionándolos exclusivamente a los trabajadores, como parecería ser en la actualidad.  

Ahora bien, cabe analizar por qué, si han de funcionar, en mayor o menor medida, las estructuras mencionadas, algunos de los países fundadores han decidido suspender su participación.

Existen hechos fácticos clave que develan la pérdida relativa de poder de la UNASUR, más allá de la voluntad pública de algunos gobiernos de “suspender” su participación en el bloque regional, tales son los casos de: el cambio de signo político de muchos gobiernos de la región; la reciente entrada como “socio global” de Colombia a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN); la creación del Grupo de Lima con motivos claros de incidir en el desenlace político actual de Venezuela; la imagen exitosa “hacia el Asia-Pacífico” de la Alianza del Pacífico; y en términos sistémicos, el cambio del rol de EE.UU. en el sistema internacional producto de la llegada al gobierno de Donald Trump. No cabría considerar la variable de China, ya que esta se ha mostrado más pragmática en su relacionamiento con los países de la región, al tiempo que también ha proyectado su diálogo político con la región por dos vías: la bilateral -generando alianzas estratégicas-, y a nivel cuasi-hemisférico con la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), que por cierto no cuenta con la presencia ni de Canadá ni de EE.UU.. El Foro China-CELAC ya cuenta con dos cumbres y se proyecta como el camino mejor allanado para la cooperación y el diálogo fluido con el gigante asiático.  

Al recorrer los motivos del nacimiento del bloque regional, no era ilógico pensar que muchos de los nuevos gobiernos de la región se sintieran más fuera que dentro de ella. El descontento por la falta de Secretario General fue la excusa perfecta para “salirse” impunemente de un órgano que, guste o no guste, fue creado por gobiernos democráticos sustentados en su caudal electoral, sean del color político que sean. El gasto generado por UNASUR no fue en vano, algunos procesos virtuosos se han ido consolidando con el correr de los años, particularmente con el caso de Consejo de Salud del organismo como el referido a la infraestructura. La continuidad de procesos virtuosos en la región parece quedar una vez más a merced de intereses coyunturales y políticos, quienes no han considerado los esfuerzos conjuntos, el gasto generado y el capital humano que se ha ido desarrollando conforme los años. Al parecer deberíamos nuevamente apelar al carácter resiliente de la región, producto de una mirada miope de nuestros gobernantes que cada vez que las cosas no son como les gustaría que sean salen corriendo por el salvavidas, dejando al barco hundirse y buscando culpables. Un ejemplo de ello es el del gobierno argentino, el cual ha argüido la falta de eficiencia del bloque, así como la ideologización del mismo. Pero los casos mencionados aquí muestran que la UNASUR no solo es política, al tiempo que hoy son pocos los gobiernos de la región que no simpatizan con el de Mauricio Macri. Así como el ying yang, nada es del todo “malo”, ni nada es del todo “bueno”. Lo que sin lugar a dudas no es bueno, es creer que todo es malo. El equilibrio es fundamental.

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