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La visión de Uruguay en el MERCOSUR: Conquistar certezas en un espacio demasiado volátil

Daiana Ferraro

 

1. La Fragilidad Institucional del Mercosur

Los últimos años del proceso de integración han transcurrido en el sentido de un claro deterioro de su institucionalidad la cual, desde tiempo atrás, para nada convencía a sus socios. El último trienio ha sido solamente una prueba de que no es factible pilotear un proceso sin reglas firmes, claras y exigibles.
Las disputas sobre el traspaso semestral de la Presidencia Pro Témpore, como establece el Protocolo de Ouro Preto de 1994, la suspensión de Venezuela primero por incumplimiento de adoptar la normativa y luego por la aplicación de la cláusula democrática, fueron los hechos que presentaron de forma muy evidente dificultades que se acarreaban desde antes y en las que Uruguay hacía tiempo venía presentando su discrepancia con el derrotero del proceso.
En los años previos Uruguay presentó sucesivas agendas y quejas por las barreras al comercio intrazona, el estancamiento de la agenda externa del bloque, la falta de dinamismo del comercio y la escasez de previsibilidad de las acciones comerciales de los socios, entre otros asuntos que no encontraron solución en el bloque.

Este escenario regional se acompañó por una inestabilidad importante en los gobiernos nacionales que en el pasado lustro destituyó por juicio político primero al Presidente de Paraguay (en 2012) y luego a la Presidenta Rousseff (en 2016), sumado a la creciente conflictividad política y económica de Venezuela. Estos hechos, agregados a los procesos que están en curso por diversos casos de corrupción vinculados a la obra pública, han puesto en jaque las principales democracias y economías del bloque.
Desde 2016 se percibe una clara reorientación a concepciones económico-comerciales por sobre la agenda establecida en lo social para el bloque. Algunos de los participantes de los grupos sociales del Mercosur definen esta situación como “estar en las trincheras”, en una analogía de que es momento de defender lo que consideran conquistas, mientras avanzan las negociaciones externas y el comercio como ejes principales del proceso.
Para Uruguay, el cambio de orientación del proceso en los aspectos comerciales y en la agenda externa es visto como una oportunidad, aunque las dificultades se le presentan en los planos políticos tanto en la agenda interna del partido de gobierno, como externa en la relación con los restantes socios por la situación de Venezuela.

2. Una visión pragmática

Uruguay, desde la presente administración Vázquez (en 2015), se ha caracterizado por posicionar agendas muy pragmáticas tanto en el plano externo como en el interno.
En la Agenda Mercosur, aún con Venezuela participando y con una Argentina “kirchnerista” saliente, Uruguay promovió la incorporación del reconocimiento y tratamiento de las múltiples restricciones no arancelarias existentes en el bloque. No sólo interesaban la eliminación de las Declaraciones Juradas Anticipadas de Importaciones (DJAI) mantenidas por Argentina, sino múltiples trabas identificadas por el sector privado uruguayo.
En este marco, Uruguay promovió la Decisión del Consejo Mercado Común Nº 23/15 “FORTALECIMIENTO DEL MERCOSUR COMERCIAL Y ECONÓMICO”, creando un grupo de trabajo para determinar de forma prioritaria las “barreras arancelarias y no arancelarias y medidas de efecto equivalente, medidas que afecten la competitividad relativa de los países, entre otras”.
Este Grupo vinculado al Grupo Mercado Común, ha trabajado durante estos años siendo informados sus progresos en la eliminación de estas trabas en 2017 en un 73% del universo detectado en 2015, lo que para Uruguay se considera un logro mientras se mantiene el monitoreo de que no surjan nuevas.
Un segundo punto prioritario de la agenda de Uruguay en el Mercosur son las negociaciones con la Unión Europea (UE). Uruguay ha tenido un protagonismo importante desde hace varios años en la conformación de la oferta común no sólo por las oportunidades comerciales para el país, sino también por el efecto “adecuación y cumplimiento” de sus socios mayores en diversas áreas.

La Cancillería de Uruguay desde una posición muy ofensiva ha perseguido el objetivo de protagonizar una oferta potente, pero en montos de comercio no tan relevantes, en busca de mejoras en los posibles compromisos de desgravación arancelarias en bienes de sus socios. El resultado, a partir de una mejor disposición de Argentina y Paraguay, es una oferta que cumple con los estándares solicitados en porcentaje de comercio con la UE y la OMC, pero en un intercambio aún no satisfactorio para ambas partes.
Un elemento que prima al respecto, es que con el tiempo trascurrido ya no es factible demorar más la puesta en marcha de este acuerdo. Menos en el contexto actual de proteccionismo mundial y avance de acuerdos bilaterales, con el capítulo adicional que a las negociaciones se les presenta las inestabilidades del “Brexit”.
El tercer punto relevante de la agenda regional de Uruguay refiere a la Alianza del Pacífico (AP). El acercamiento a este proceso data del periodo Mujica, donde Uruguay ingresa primero como Observador (año 2012) y luego se establece un diálogo formal entre ambos procesos. Con su principal antagonista suspendido del Mercosur (Venezuela), el acercamiento con la AP progresa en una agenda de temas en los cuales ya existían posibilidades de avanzar a partir de profundizar los Acuerdos de Complementación Económica existentes en ALADI y manteniendo intercambios en elementos técnicos entre los procesos (facilitación de comercio, cooperación aduanera, promoción comercial, apoyo a Pymes y cadenas regionales de valor).

Todavía no es claro cómo se va a facilitar la inserción del Mercosur en los países del Asia Pacífico a través de la AP, ni cómo se generarán encadenamientos productivos a nivel regional tal como el Ministro Nin Novoa lo platea en la publicación “Convergencia en la Diversidad. Diálogo entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico”, resultado de una reciente Conferencia en ALADI. En la misma argumenta que “Uruguay busca acercarse de forma pragmática a la Alianza del Pacífico sin condicionar -en lo más mínimo-, su membresía al Mercosur. La acumulación de origen y los encadenamientos productivos son el reflejo práctico de lo que hemos denominado “convergencia en la diversidad”.
El cuarto punto relevante de la agenda regional es extrapolar el acercamiento que está teniendo Uruguay con China al Mercosur. Uruguay, al igual que otros socios regionales, tiene en China su principal contraparte comercial y, en la actual coyuntura mundial, ve en el gigante asiático una serie de oportunidades muy aprovechables. Por el momento, Uruguay disfruta de una cierta apertura en el socio, algunas veces unilateral, que busca reafirmar a través de acuerdos, a sabiendas de que posee algunas ventajas sobre los vecinos para dicha apertura: su confiabilidad, su trazabilidad en varios sectores productivos, entre otros.
De todas formas, el país ha reiterado que su voluntad es de acercamiento de las partes, pero sin nada que haga peligrar la subsistencia del bloque. Igualmente, el acercamiento de Uruguay a China está siendo muy intenso y con beneficios tangibles para algunos sectores económicos, aumentando sus consulados y realizando diversas actividades en el país asiático, inclusive sumándose a la “ruta de la seda” promovida por China.

Este mismo pragmatismo en el plano internacional es factible de divisar en el plano interno. La agenda interna está caracterizada por la aprobación y promulgación de la ley N° 19472 en 2017 del Sistema Nacional de Transformación Productiva y Competitividad. Este Sistema, conocido como “Transforma Uruguay” es regenteado por el Gabinete de Transformación Productiva y Competitividad -integrado por nueve ministerios-, y coordina nueve agencias en diversas áreas para trabajar en dos sentidos.
En una primera instancia a partir del Plan Nacional que consta de 57 proyectos que involucran la transformación productiva y la competitividad de forma transversal en las siguientes áreas: innovación, clima de negocios e inversiones, internacionalización y, por último, desarrollo de capacidades -entendidas como de gestión humana y de desarrollo empresarial-, sumado a algunos proyectos de fortalecimiento estructural.
En otro plano, involucra hojas de ruta de corto y mediano plazo para una serie de actividades de interés nacional que promueven avances en las áreas antes mencionadas. A saber: tecnologías de información y comunicación con énfasis en ciencia de datos e inteligencia artificial, forestal-madera con aplicación en la transformación de la madera, industrias creativas -especialmente en diseño y audiovisual-, ciencia aplicada a los alimentos en particular en salud y alimentos, y biotecnología y farmacéutica humana, como primeras actividades a ser incluidas.

La interinstitucionalidad de estos proyectos y actividades, y la priorización sectorial, marcan un rumbo para el país en los sectores que le pueden permitir avanzar no sólo en lo productivo, sino también en su inserción internacional que incluye la atracción de inversiones y mayores posibilidades de desarrollo. Es interesante ver que el esquema institucional que promovió Uruguay es muy diferente a los utilizados por sus socios a partir de mega secretarías o ministerios.
Con esta agenda, tanto de proyectos como de actividades, Uruguay busca ponerse al día con las tendencias mundiales que se encuentran entre sus posibilidades de agenda interna y que, pueden permitirle, un diferencial con respecto a sus socios a partir de su tamaño y de sus capacidades.
Se suma a esta agenda la incorporación de acuerdos con nuevas áreas y temáticas que promueven una amplia discusión y posicionamiento en la fuerza política que gobierna, que tensa el relacionamiento con el gobierno en sí, pero que abre nuevas agendas actualmente incorporadas con socios no tan resistidos por las expresiones de la izquierda tradicional.

3. Oportunidades y Desafíos

La posición de Uruguay claramente se modificó de una administración a otra. No es solamente una cuestión de coyuntura y acercamiento ideológico, sino que cambiaron las tácticas. Todavía no es factible determinar si, además, cambió la estrategia. Pasamos de la “paciencia estratégica” de la administración Mujica -no sin sobresaltos-, al pragmatismo y la convergencia en la diversidad de la administración actual.
De forma independiente a la táctica actual, lamentablemente en el periplo del Mercosur no tenemos una posición proactiva al mundo, sino que -con buena voluntad- es algo reactiva. Nuestros observatorios, nuestro intercambio de políticas, nuestra armonización legislativa se basa en lo que ya pasó y no en lo que pasará. Tenemos sistemas proclives a registrar el pasado y no para registrar el futuro en cualquiera de los rubros de nuestras políticas sin distinción alguna. Parte de la explicación reside en que nos faltaba mucho compartir qué hacíamos, pero en este momento requiere más compartir qué haremos.

La región lejos de superar la coyuntura y facilitarnos el desarrollo de procesos mundiales armando una estrategia conjunta, se centra en lo mediato o inmediato, lo cual nos aleja de los problemas más estratégicos y estructurales. Existen múltiples ejemplos de procesos a los cuáles podríamos adelantarnos en conjunto y en los que cada uno ve su “aldea”. Me refiero a sustitución tecnológica del empleo, nuevos modelos de negocios, vigilancia tecnológica, entre miles que se podrían pensar en la actualidad y que no están nada lejanos de nuestras comarcas.
Existen cuatro aspectos adicionales a considerar. El primero es que, aun cuando se haya adoptado la nueva Decisión del CMC referente a los aportes del Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), no han existido avances legislativos en su principal aportante -que es Brasil-, y al parecer tiene pocas posibilidades de prosperar este importante y atractivo instrumento para la superación de las asimetrías. Se suma a esto que el liderazgo de Brasil es cada vez menos perceptible, inclusive en las negociaciones, con lo cual hace dudar sobre su compromiso con el bloque.

Un segundo aspecto es la terrible imprevisibilidad de la región. Ya no es cuestión de la volatilidad del tipo de cambio, de las variables macroeconómicas o de las perspectivas de crecimiento. La región no es previsible hoy en aspectos básicos como instituciones, régimen, gobernabilidad, entre otros, y es muy difícil mantener así un vecindario tranquilo que permita cierto crecimiento, lo cual es notorio en el corto plazo.
Un tercer aspecto a considerar es que la agenda ha avanzado por la vía de la incorporación de temáticas y grupos, pero no en una correcta institucionalidad y gestión del proceso. Siguen siendo más importantes las cancillerías -no siempre personificadas en sus ministros, sino en una figura de tercer orden-, que los ministerios especializados, no se trabaja conjuntamente los desafíos comunes de forma interinstitucional, no participan los interesados y no tenemos suficientes órganos especializados a los que se les permita colaborar con mayor inteligencia prospectiva en el proceso. Sin inteligencia y coordinación está demostrado que no es factible avanzar.
Por último, existe una importante acumulación en temáticas sociales que deberían constituir un aprendizaje para nuestros países y que es necesario mantener institucionalmente. Algunas cosas a la fecha son o deberían ser aprendizajes: 1) no todo es política, pero sin política no hay integración, 2) no todo es comercial, pero sin lo económico-comercial no hay integración, 3) no todo es social, pero sin lo social es difícil que exista desarrollo, y 4) -según la concepción de muchos autores- para países como los nuestros no hay desarrollo sin integración.

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