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Regionalismo na Política Externa brasileira: período Michel Temer e cenários a partir de 2019

Karina L. Pasquariello Mariano

Tullo Vigevani

 

Os países da América do Sul desde a sua independência parecem se comportar, às vezes, a partir de ondas de convergência, que em alguns momentos mostraram-se mais propícias à cooperação regional do que em outros, mas todas elas condicionadas pela conjuntura internacional. Às vezes condicionadas por condições de estímulo, outras, ao contrário, pelas necessidades defensivas ou mesmo de contraposição.

A primeira grande onda foi a descolonização, que embora no Brasil tenha se dado de forma bastante diferenciada, ocorreu de forma contemporânea a seus vizinhos, quando consideramos fases históricas. Em meados do século XX, surgiram alguns governos nacionalistas e desenvolvimentistas, muitas vezes classificados como populistas, foram os casos de Argentina e Brasil. Derrubados, iniciaram-se períodos autoritários, alternados com períodos democráticos, até o final dos anos 1970. A redemocratização dos anos 1980 (também Chile, Paraguai e Uruguai) foi acompanhada pela incorporação do ideário liberal que promoveu reformas nos Estados sul-americanos, mas também a incorporação de políticas sociais e o reconhecimento de que as desigualdades, particularmente de renda, impedem o desenvolvimento sustentado.

Neste contexto, houve a revitalização da lógica regionalista que havia sido apenas ensaiada no Tratado de Montevideo de 1960, que criou a ALALC (Área Latino-americana de Livre Comércio). Os acordos a partir de 1985 deram-se sob a perspectiva do modelo do regionalismo aberto como resposta aos constrangimentos produzidos pela globalização (SANTANDER, 2018). É certo que foram de grande significado e abriram caminhos efetivos para políticas de integração, particularmente no caso do Mercosul.

Já o século XXI foi inaugurado por uma nova onda, desta vez com governos com uma postura política mais fortemente identificada com uma visão não apenas desenvolvimentista, mas também distributivista, defensores de um modelo de integração mais amplo, que declarava não se restringir aos aspectos comerciais, incorporando uma lógica de cooperação e articulação política. Essa onda ocorreu dentro de uma conjuntura internacional favorável, com o aumento dos preços das commodities e com o aproveitamento da enorme expansão chinesa, o que garantiu melhores condições econômicas internas e viabilizou maior protagonismo no sistema internacional. No caso dos países que integravam o Mercosul, isso está relacionado com o surgimento de lideranças carismáticas que conseguiram dar projeção à região no sistema internacional, destacando-se os casos Lula da Silva, no Brasil, dos Kirchners na Argentina, de Mujica no Uruguai e de Lugo no Paraguai.

Esses governos alinhados com um discurso considerado de centro-esquerda, assumiram uma postura neo-desenvolvimentista, Riggirozzi e Tussie (2015) a analisam como pós hegemônica, defendendo maior intervenção do Estado na economia e compreendendo a integração regional não apenas como um instrumento de abertura comercial e liberalização. Assim como na teoria liberal-intergovernamentalista, os processos de integração regional viabilizariam ajustes no Estado que os governos nacionais dificilmente colocariam em prática, o neo-desenvolvimentismo na integração poderia levar a compromissos de maior profundidade.

Daí a interpretação de que essa lógica governamental se traduziu no que tange à integração, num ajuste do Mercosul e na construção de novas iniciativas, com características bastante peculiares (VÁZQUEZ, 2018). Ainda que não seja objeto deste texto, é importante observar que esta postura durante alguns anos conseguiu produzir um efeito de spill over na América do Sul, levando governos como o da Colômbia, ainda na administração Uribe, a aderir à União das Nações Sul-Americanas (Unasul), viabilizando sua criação com todos os países da região, em maio de 2008. Ao contrário, no período de prevalência da postura neo-desenvolvimentista, que ao final foi curto (aproximadamente de 2002 a 2016), os países que dela não compartilharam, geraram tensões. Como as que se deram na Comunidade Andina (CAN), tendo como resultado certo imobilismo desse bloco. Como sabemos, em seguida a questão foi encaminhada para novos reordenamentos, particularmente com a constituição da Aliança do Pacífico em 2011.

A Unasul não teve como objetivo integração econômica e comercial. Pode ser considerada a expressão da concertação política entre os seus membros, propondo-se à cooperação nas áreas de políticas públicas, infraestrutura e segurança, além de buscar a consolidação de uma identidade regional. Num primeiro momento, acreditou-se que os demais projetos regionais (como Mercosul e CAN) poderiam ser sinérgicos com a Unasul, permitindo que esta atuasse como instrumento facilitador e mesmo expressão regional na articulação de interesses setoriais. Na prática, esses sistemas regionais passaram a conviver dentro de uma lógica de sobreposição (overlapping) buscando reforçar suas especificidades.

As dificuldades do Mercosul, agravadas pela desvalorização do Real em 1999 e pela crise institucional argentina em 2001, foram razoavelmente superadas ao longo dos anos 2000, ainda que o comércio intra-regional tenha se mantido ao redor de 15% do comércio exterior total da região, com menor peso para o Brasil e maior para Paraguai e Uruguai. A maior fluidez das relações políticas, com exceções, como no caso das dificuldades entre Argentina e Uruguai entre 2005 e 2010 por causa das empresas de celulose, também entre Argentina e Brasil por conta de barreiras não-alfandegárias ao livre-comércio, foi acompanhado pelo crescimento das críticas por parte de setores importantes das sociedades desses países aos seus governos por priorizarem a região em suas políticas externas.

No caso do Brasil essas críticas foram crescentes ao longo dos governos do Partido dos Trabalhadores, mas ganharam grande relevância na campanha eleitoral presidencial de 2014, quando o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) colocou esse tema entre os prioritários. Críticas alimentadas por parte significativa do setor empresarial, mais especialmente pela CNI e pela FIESP. Além de questões propriamente político/doutrinárias, como dura oposição à mediação na Venezuela e ao reconhecimento da legitimidade do governo Maduro, portanto ao ingresso desse país no Mercosul, a crítica centrou-se no fato que o Partido dos Trabalhadores teria deixado em segundo plano as parcerias tradicionais com os países desenvolvidos (especialmente com os Estados Unidos e a União Europeia). Esses grupos críticos apontavam para um possível isolamento regional e a desvinculação do Brasil e do Mercosul das cadeias globais de valor. Relacionando o tema com o debate sobre os grandes acordos comerciais em negociação, sobretudo a Parceria Transpacífico (TPP) e o Acordo de Parceria Transatlântica de Comércio e Investimentos (TTIP), que na época do governo Obama contavam com forte adesão norte-americana.

A então oposição colocava a necessidade de participar dessas negociações de forma ativa, sinalizando os prejuízos que, segundo ela, adviriam da não participação. Mais especificamente em relação à região, devem-se acrescentar as críticas ao que teria sido a debilidade do governo nas relações com a Argentina, justamente no tocante às barreiras. Fortes críticas foram feitas às classificadas como graves debilidades frente à Bolívia por conta do endurecimento do governo Morales com a Petrobrás e frente ao Paraguai quando foram propostas mudanças no Tratado que viabilizou a construção de Itaipu e no preço da energia elétrica vendida ao Brasil.

Dessa forma, quando a economia internacional, por diferentes motivos, inclusive a redução do crescimento chinês, a partir de 2014/2015, impactou as economias sul-americanas, com a redução dos preços das commodities, teve como consequência dificuldades para esses países em dar continuidade às suas estratégias econômicas, políticas e sociais. Nesta fase, no Brasil, as críticas ganharam mais força porque coincidiram com os graves problemas enfrentados pela economia, que iniciou fase de forte decréscimo, do qual não se recuperou até este final de 2018. Decréscimo do PIB nacional de aproximadamente 10% entre 2015 e 2018.

Setores empresariais e parte das classes médias que foram beneficiários das políticas desenvolvimentistas e distributivistas tornaram-se seus críticos, fortalecendo o apoio social a um redirecionamento do conjunto das ações do Estado, inclusive em sua política exterior e, mais especialmente, em sua política regional e de integração. Este redirecionamento alcançou apoio mesmo entre os partidos que haviam sustentado a política do Partidos dos Trabalhadores e que em pouco tempo passaram a opor-se, dando a sustentação ao impeachment da Presidente Rousseff, que é afastada em maio de 2016, quando assume seu vice-presidente Michel Temer, do Movimento Democrático Brasileiro (MDB).

A mudança das condições econômicas internacionais foi certamente um sinal que contribuiu à atual onda na América do Sul, caracterizada pela ascensão na maioria dos países de governos com projetos liberais, conservadores ou mesmo de direita, fortemente críticos às políticas econômicas e de política externa de seus antecessores, especialmente no que se refere à sua atuação no campo do regionalismo. As condições econômicas foram um sinal muito importante, mas não único. Há no mundo inteiro um crescimento de sentimentos conservadores, em alguns casos nacionalistas, sinalize-se a vitória de Trump nos Estados Unidos, que sugere mudanças profundas nas orientações de amplos setores (RODRIK, 2017). Na América Latina, um movimento nessa direção foi a instituição da Aliança do Pacífico em 2011, um acordo de cooperação comercial entre Chile, Colômbia, México e Peru, e que rapidamente passou a ser apontado como um novo paradigma de integração regional e uma alternativa aos chamados projetos bolivarianos liderados pela Venezuela, mas principalmente ao Mercosul e mesmo à CAN.

A mudança política no Brasil, resultado do impeachment, representa uma reorientação na ação externa do país, que tem consequências de curto e médio prazo. A campanha eleitoral em curso não permite previsões seguras. Do ponto de vista dos formuladores da política externa do governo Temer, haveria mudanças, ainda que não em todos os aspectos. Por um lado, busca-se preservar a inserção no Grupo BRICS, há reconhecimento da importância das relações com a China, mas se fortalece, ao menos nas intenções, o direcionamento em direção aos países ricos. O Brasil insiste na assinatura rápida do acordo para uma Área de Livre Comércio Mercosul-União Europeia. O ingresso na OCDE é também prioridade. Do mesmo modo, a busca de melhora nas relações políticas, econômicas e em aspectos de segurança com os Estados Unidos. Mantem-se a adesão aos acordos regionais, Mercosul, Unasul e CELAC, agora fundamentada em argumentos pragmáticos, voltados à busca de ganhos. Há debate sobre o interesse em transformar a União Alfandegária em área de livre comércio, mas até aqui o argumento não avançou. Os ganhos de alguns setores produtivos pela existência da Tarifa Externa Comum, que garante acesso privilegiado, numa situação em que a competitividade brasileira é baixa, estimula a manutenção do debate em nível de baixa intensidade.

Assim como na política interna ganhou peso um sentimento genérico de “anti-política” e de “anti-establishment”, fenômeno não apenas brasileiro, reflexo de descontentamento não direcionado, carregado de riscos autoritários, que percorre diferentes sociedades nacionais, para a política internacional foi estimulado o argumento da “des-ideologização”, também carregado de riscos. Além de ter um significado, ao menos em tese, de rebaixamento do nível de solidariedade, no que tange à integração, pode significar uma revisão das formas de participação nos blocos regionais nos quais o Brasil participa. O rebaixamento temporário no nível de participação na Unasul, poderia ser considerado um piloto.

Outra diretriz que resulta do ambiente político brasileiro e que poderia consolidar-se no governo a iniciar-se em 2019, é o desengajamento das ações de cooperação Sul-Sul. Não só pela consolidação de uma agenda que prioriza as relações com os países ricos do Norte, mas pela disposição ao down grade no capital político e simbólico que foi investido em outras regiões, como África, Oriente Médio, mas também com os próprios BRICS. Deste modo, mesmo mantendo-se a América do Sul e os países do Mercosul como prioridades políticas, frente a crises que parecem não possíveis de resolver a curto e médio prazo, os estímulos para a integração poderiam ser crescentemente questionados.

Com o redirecionamento da política externa, os grupos econômicos e políticos que sustentam o governo Temer supuseram que a concretização de negociações que estavam paradas ou a realização de novos acordos seria agilizada, devido à maior disposição brasileira: o que podemos classificar como agenda demandante. Esses atores, ainda que por razões distintas, imaginaram que a reabertura das negociações com a União Europeia (UE) em maio de 2016, permitiria concluir o acordo ainda em 2018 (POLITO, 2018). Seria importante como forma de legitimação do governo e como demonstração de capacidade negociadora. Para os empresários, sobretudo do agronegócio, a perspectiva de ganhos setoriais, mesmo que restritos, e com compromissos no tocante à política industrial e tecnológica e sobretudo ao framework institucional, impulsionou o interesse.

No caso dos Estados Unidos, os vínculos do Mercosul, a Tarifa Externa Comum, mas sobretudo a nova direção da política comercial daquele país a partir de janeiro de 2017, refreou a negociação de acordos, ainda que haja nichos internos ao governo Temer que trabalham para essa possibilidade. O objetivo de maior acesso ao mercado norte-americano, seja pela negociação direta, que vinha sendo estimulada já no governo Rousseff, visando facilitação comercial, seja pelas possibilidades que se abririam caso fossem reabertas as portas em Washington a acordos amplos estão no horizonte do governo e de amplo espectro empresarial. Acordos específicos, como o dos “Céus Abertos”, e a busca pela finalização da negociação para a utilização pelos Estados Unidos da base de Alcântara, operam na mesma direção.

Se as expectativas de negociar acordos comerciais com países centrais não produziram, até aqui, resultados, outro objetivo da política externa do governo Temer parece avançar. Talvez não tanto pela capacidade brasileira, mas pelas mudanças em curso em toda a região sul-americana. Está em andamento uma reestruturação dos processos de integração nos quais o Brasil, nos governos Sarney, Collor de Mello, Itamar Franco, Cardoso, Lula da Silva e Rousseff, teve papel importante. Falamos do Mercosul e da Unasul. A suspensão da Venezuela do Mercosul em 2016, foi nesse sentido um símbolo. Não apenas em razão do país suspenso, mas sobretudo em virtude dos procedimentos utilizados.

Em 2017 e 2018 a paralisia da Unasul por conta do impasse na escolha do seu novo secretário-geral simboliza o terreno no qual se move atualmente o regionalismo. Mijares e Nolte (2018) mostram como grupos de pressão que poderiam influir para a continuidade perderam grande parte da sua capacidade. A crise da Unasul está fundamentada justamente numa combinação de fatores. Não há interesses econômicos diretamente relacionados com ela, isto é, não há trocas comerciais sendo negativamente afetadas com sua imobilidade, e ao mesmo tempo não existem pressões de grupos de interesses internos em sua defesa. Aqueles que poderiam pressionar pela sua manutenção são as grandes construtoras, sobretudo brasileiras, que participavam das obras de infraestrutura desenvolvidas no âmbito do COSIPLAN (Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento), mas que estão fragilizadas, em alguns casos mesmo destruídas, pelos processos originados das investigações sobre corrupção.

A situação do Mercosul é outra, em virtude do papel legal e regulamentador que uma União Alfandegária exerce, no que tange a comércio, investimentos, fluxo de pessoas, acordos nas áreas sanitária, educacional e outras. Há interesses econômicos ligados ao bloco que lhe garantem a sua sustentabilidade no que se refere à continuidade: há rotinas relevantes. Isso não significa que o bloco não esteja sendo afetado pelas mudanças na política externa brasileira, certamente as atenções empresariais, governamentais e políticas concentram-se em outras direções, daí a busca de interação com a Aliança do Pacífico.

Os sinais de redirecionamento de prioridades existem. Dois exemplos: desmobilização de diversas instâncias do Mercosul e extinção do cargo de Alto-Representante Geral do Mercosul (ARGM). No primeiro caso, verifica-se que em 2017 e 2018 vários grupos pertencentes à estrutura institucional do bloco não se reuniram ou tiveram suas atividades paralisadas. Alguns tentaram manter suas rotinas, mas suas propostas não encontraram respaldo, reforçando uma sensação de desânimo em relação à continuidade dos trabalhos (JUNQUEIRA; MARIANO, 2018).

A extinção em junho de 2018 do cargo de Alto-Representante tem sobretudo caráter simbólico, mas não apenas. Era responsável por representar institucionalmente o bloco, mas também pelo gerenciamento das Unidades de Participação Social, do Instituto de Políticas Públicas sobre Direitos Humanos do Mercosul e por concretizar o Estatuto da Cidadania do Mercosul. Em 2017, o orçamento sob responsabilidade do ARGM foi de mais de US$ 2 milhões (MERCOSUR, 2016). Simbolicamente, o fim do cargo representa também um sinal de que o objetivo de ampliação da agenda de integração para objetivos de tipo social e político, ao menos nestes anos, parece reduzir-se.

Esse cenário que indica dificuldades para a agenda de integração, em tese, poderia ser transitório. Com o fim da Administração Temer em dezembro de 2018, também em tese, haveria a possibilidade do próximo governo redirecionar a política brasileira para a tradição de integração que vinha se consolidando desde 1985, ou mesmo antes. Portanto um significativo período de trinta anos em que o Brasil foi atuante. Essa probabilidade parece remota e depende de variáveis que se situam em certo modo fora das possibilidades de escolha racional. Provavelmente, o próximo presidente do Brasil ainda terá que pautar a sua estratégia de integração sem desconhecer as pressões dos grupos econômicos e políticos que sustentaram o governo Temer, havendo pouco espaço para redirecionamentos. No curto e médio prazo a integração para o Brasil terá seu foco na abertura comercial.

Há duas questões que, em alguns casos, não surgem com a importância que merecem quando se discute América Latina. E são decisivas: instabilidade política e consequências da política do Presidente Trump. Para discutir regionalismo e integração na nossa região é decisivo compreender o cenário político. Países como Argentina e Brasil, também outros, vivem turbulências que inviabilizam pensar cenários de médio e longo prazo. As consequências da política norte-americana entrelaçam-se com a instabilidade regional. O giro em direção a projetos liberais, conservadores ou mesmo de direita, foi estimulado pela perspectiva da globalização, pela perspectiva que parecia surgir, num contexto de crise do desenvolvimentismo e do distributivismo, de inserção subordinada, mas com benefícios, no mundo liberal. Seria a possibilidade aumentar o comércio, atrair investimentos e tecnologia, melhor acesso ao crédito.

O grande paradoxo que merece ser mais estudado é que exatamente no momento em que Estados sul-americanos se adequam, uma eleição nos Estados Unidos modifica profundamente a direção das coisas. Mesmo que o fenômeno America First não seja duradouro, mais uma vez a questão das políticas autônomas e das capacidades próprias, nacionais e regionais, se coloca com força.

Referencias

JUNQUEIRA, Cairo Gabriel; MARIANO, Karina L. Pasquariello. A internacionalização dos entes subnacionais federativos. Anais da ALACIP. Disponível em www.pt.congresoalacip2017.org. Acessado em 15 agosto 2018.

MERCOSUR/GMC/RES. Nº 28/1. Presupuesto del Alto-Representante General del Mercosur para el Ejercicio 2017. Buenos Aires: 14 dezembro 2016.

MIJARES, Víctor M.; NOLTE, Detlef. Regionalismo posthegemónico en crisis. foreign Affairs. Latinoamérica. vol 18, Nº 3, julio-septiembre 2018.

POLITO, Rodrigo. Acordo Comercial entre Mercosul e UE está perto de sair, diz ministro. Valor Econômico. 29 junho 2018.

RIGGIROZZI, Pía and TUSSIE, Diana (Editors). The Rise of Post-Hegemonic Regionalism: The Case of Latin America. New York: Springer, 2015.

RODRIK, Dani. Populism and The Economics of Globalization, John F. Kennedy School of Government, Harvard University, Cambridge, 2017. Disponível em: < https://drodrik.scholar.harvard.edu/files/dani-rodrik/files/populism_and_the_economics_of_globalization.pdf>. Acesso em 08 Jan 2018.

SANTANDER, Sebastian. Regionalism in a globalised multipolar economy. Civitas, v. 18, Nº 2. Porto Alegre: May-Aug 2018, p. 228-244.

VÁZQUEZ, Mariana. Integración regional, desarrollo y democracia en América del Sur. Voces en el Fenix, nº 69. Buenos Aires: junio 2018, p. 102-111.

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